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Existe-t-il un modèle singapourien de développement urbain ?

Singapore's economic and urban planning success : can it be copied ?
Olivier Sevin

Résumés

Singapour s’est donné l’image d’une “ville globale”, “compétitive”, de manière à attirer les investissements internationaux qui fondent sa prospérité depuis un demi-siècle. Elle fait figure de ville fonctionnelle, propre, sûre, accueillante aux multinationales et aux cadres étrangers. Elle est même devenue en quelques années une référence dans la région. Le présent article a pour objet d’analyser les fondements de cette réussite, notamment le rôle et la place de l’État, et de s’interroger sur la “reproductibilité” éventuelle d’une telle expérience.

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Notes de l’auteur

Cet article est tiré d’une communication présentée lors du colloque La ville compétitive, à quel prix ? (Université Paris Ouest Nanterre la Défense, 19-21 janvier 2012)

Texte intégral

1Singapour constitue un cas doublement emblématique en matière de développement, d’abord parce qu’en quelques décennies cette cité-État dépourvue de ressources naturelles, de capitaux et de savoir-faire est devenue une ville globale qui suscite aujourd’hui autant l’admiration que l’envie notamment à Kuala Lumpur et à Jakarta et, ensuite, parce que l’État singapourien dont l’action en matière de développement ne s’est jamais démentie, a réussi sa mutation passant d’un rôle d’entrepreneur actif à un rôle de régulateur pointilleux.

2En quelques années, les autorités singapouriennes ont réussi à doter la ville d’une image compétitive. Singapour fait aujourd’hui figure de ville fonctionnelle, propre, sûre, accueillante, où multinationales et cadres étrangers sont assurés de disposer d’une gamme de services très étendue ainsi que, et ce n’est pas le moindre paradoxe dans un pays où l’action de l’État est omniprésente, de taux d’imposition et de charges sociales très faibles. Le succès est au rendez-vous : en 2010, avec 14,7 %, le taux de croissance du PIB de la cité-État a été l’un des plus élevés du monde.

3Le présent article a pour objet de déterminer dans quelle mesure ce “modèle”, si tant est qu’il existe, est véritablement “exportable”. De toute évidence, il y a là matière à réflexion aujourd’hui que sur fond de globalisation, chacun s’interroge sur la place et le rôle que l’État doit tenir dans la conduite des affaires économiques. Les Singapouriens semblent en effet avoir réussi, à leur manière, à dépasser le vieux débat entre partisans de l’État interventionniste, doté d’une véritable politique industrielle, disposant de services publics étendus, et libéraux qui considèrent que la mondialisation offre des opportunités qu’il convient de saisir quitte à déréguler et à réduire l’État à ses simples fonctions régaliennes. Pour autant, le coût sociétal semble élevé.

L’État singapourien a longtemps joué le rôle d’un entrepreneur actif

4Au début des années 1960, la situation économique n’est pas brillante. L’île, de dimensions très réduites (620 km2), est peu peuplée (1 600 000 habitants en 1960). Elle fait office d’entrepôt pour les Britanniques dont la base aéronavale emploie 40 000 personnes et assure 20 % du PIB. L’île ne produit rien, ne dispose ni de savoir-faire, ni de capitaux. Avec un PNB/habitant de 450 US $ en 1959, la pauvreté règne et l’habitat est délabré, souvent à la limite du bidonville (Deverge, 1989, pp. 60-61 ; Turnbull, 1992, pp. 282-285 et p. 294).

5La situation politique et sociale n’est guère meilleure. Les tensions entre les partis malais conservateurs au pouvoir à Kuala Lumpur et le People Action Party (PAP) dont le principal leader, Lee Kuan Yew, domine la vie politique de Singapour, sont telles que la tentative d’insertion de l’île au sein de la Fédération de Malaisie se solde par un échec. Suite à son “expulsion”, Singapour proclame son indépendance le 9 août 1965 (Turnbull, 1992, pp. 264-287). De fait, la société est tiraillée par les problèmes ethniques : les tensions entre Chinois (75 % de la population) et Malais (15 %) font 22 morts en 1964 à Geylang. Au plan politique, l’héritage de l’état d’urgence décrété par les Britanniques au lendemain de la Seconde Guerre mondiale pour lutter contre l’insurrection communiste à forte coloration chinoise rend la situation très confuse. Le PAP lui-même est tiraillé entre une aile progressiste et une aile réformiste. Les modérés menés par Lee Kuan Yew ne l’emportent qu’en 1963 (Margolin, 1989, pp. 89-120 ; Turnbull, 1992, p. 283).

6Face à cette situation préoccupante, les atouts dont dispose la cité-État paraissent bien modestes. Certes, les commerçants locaux disposent de relais nombreux au sein de la diaspora chinoise ; la ville bénéficie d’une concentration d’infrastructures édifiée par les Britanniques, unique dans la région (services liés à la fonction d’entrepôt et à la base navale, réseau intercontinental de communications et de transports) et l’héritage britannique est précieux en matière d’“encadrements” (administration, législation et système éducatif sont de tradition anglo-saxonne). Le principal atout est toutefois d’ordre géostratégique : Singapour se situe au débouché des détroits de Malacca et de Karimata, sur la principale route maritime de la planète qui mène du golfe Persique au Japon. Dans le contexte de l’affrontement des blocs, dès lors que la cité-État renonce à la tentation du non alignement et adopte des positions résolument pro-occidentales, cette situation privilégiée prend une importance considérable.

7Enclencher une dynamique vertueuse de développement suppose cependant de surmonter un double défi : l’absence de capitaux propres et de tradition entrepreneuriale. L’appel aux capitaux étrangers et le développement d’une épargne nationale permettent de répondre au premier défi. Pour drainer les IDE, plusieurs agences sont créées, dont le célèbre Economic Development Board (EDB) en 1961, chargé d’attirer et de coordonner les investissements étrangers pour les mettre au service de la création d’emplois. L’EDB, qui est à l’origine du premier parc industriel de l’île, le Jurong Industrial Estate, conduit par ailleurs la politique industrielle, fondant sa stratégie sur le développement des exportations, la séparation d’avec la Malaisie, rendant inopérante toute politique d’industrialisation par substitution d’importations. Une économie extravertie se met ainsi en place, dont le financement est pour l’essentiel assuré par des capitaux extérieurs. En la matière, Texas Instruments qui, au début des années 1970, investit 6 millions de $ dans une usine de production de semi-conducteurs et de circuits intégrés destinés à l’exportation, constitue un bon exemple. De fait, les investisseurs étrangers qui bénéficient d’une fiscalité très favorable et d’une quasi totale liberté des changes affluent, en particulier dans le domaine de l’électronique et des constructions électriques. En 1984, un peu moins de 73 % des investissements sont ainsi d’origine étrangère, les premiers investisseurs étant les Etats-Unis (37,6 %), puis l’Europe (33,7 %) et, enfin, le Japon (15,8 %) (Lorot, Schwob, 1987, p. 83 ; EDB Singapore, Our History). En complément, est admis le principe de prélèvements salariaux imposés avec plusieurs objectifs. Au niveau individuel, cette épargne obligatoire vise à couvrir les dépenses de santé, faciliter l’accession à la propriété et assurer un minimum de ressources lors de la retraite ; au niveau national, elle permet au jeune État de disposer d’une épargne nationale destinée à soutenir le développement économique. Bloquée des années durant, elle est canalisée et gérée par le Central Provident Fund (Haque, 2004, p. 233).

8Dès lors que des capitaux nationaux sont disponibles, un capitalisme d’État peut s’épanouir, les sommes ainsi collectées permettant aux autorités singapouriennes de relever le second défi qui est l’absence de tradition entrepreneuriale. Des entreprises à capitaux publics sont ainsi créées, notamment dans les secteurs où il est difficile de mobiliser des capitaux privés. Durant les années 1966 à 1969, l’État singapourien accorde 389 millions de $ au secteur public : à des agences (Statutory Boards) comme le Housing Development Board (HDB) chargé de construire des logements sociaux, la Jurong Town Corporation (JTC) chargée de l’aménagement des parcs industriels ou la Development Bank of Singapore (DBS), mais aussi à des entreprises publiques (Government Linked Companies ou GLC) telle la compagnie maritime d’État, la Neptune Orient Lines. Le secteur public gagne ainsi rapidement en importance, les diverses participations publiques étant le plus souvent gérées pour le compte de l’État par Temasek Holdings Ltd créé en 1974. En 1986, l’État contribue à hauteur de 47 % à la formation du PIB, contrôle une soixantaine de sociétés, et fait travailler près de 130 000 personnes, ce qui représente environ 11 % de la main-d’œuvre (Margolin, 1989, pp. 168-169 et pp. 254-255 ; Haque, 2004, p. 229).

9Dans le même temps, de gros efforts de formation sont consentis de manière à favoriser l’élévation du niveau de qualification de la main d’œuvre. En 1971, un vaste programme de formation est mis en place. Dans le cadre de l’Overseas Training Programme, l’apprentissage des jeunes Singapouriens se développe à l’étranger suite à des accords passés par le gouvernement avec quelques entreprises comme l’indien Tata, le néerlandais Philips et l’allemand Rollei (EDB Singapore, Our History). En quelques décennies, Singapour obtient ainsi des succès éclatants en matière de développement. En 1987, avec un PIB/hab. de 7 960 $, la cité-État n’est déjà plus un “pays atelier” et a rejoint le club encore très fermé des NPI (Lorot, Schwob, 1987, pp. 80-86 et 158-159). Les taux de croissance annuels de l’économie sont très élevés (10 % de 1965 à 1978, 7,7 % de 1979 à 1985) et le chômage régresse fortement (3,6 % en 1978) (MTI, Growing Our Economy, pp. 1- 2).

10Au début des années 2000, les autorités prennent cependant conscience des limites du modèle de développement suivi. Au plan structurel, dans l’industrie, les coûts de production commencent à devenir élevés. Les multinationales qui constituent les piliers de l’économie délocalisent leurs activités vers des pays où la main-d’œuvre est meilleur marché, la Malaisie toute proche et, surtout, la Chine. L’électronique, fleuron industriel, est particulièrement touchée avec 12 000 suppressions d’emplois de 2001 à 2002. La dépendance vis-à-vis de l’environnement régional est d’autre part jugée excessive. L’Asie du Sud-Est qui représentait jusque-là un atout majeur pour la cité-État avec 1/3 des exportations, est frappée par la récession à la suite de la crise monétaire partie de Thaïlande en juillet 1997. Les marchés extérieurs rétrécissent et le secteur bancaire paraît bien exposé. Enfin, au plan conjoncturel, le ralentissement de la croissance dans les pays développés ainsi que les attaques terroristes du 11 septembre dégradent sensiblement la situation. En 2001, la croissance de l’économie singapourienne tombe à 2,1 % alors qu’elle était encore de 8,6 % l’année précédente. L’économie singapourienne qui avait connu jusqu’à présent des taux de croissance annuels élevés, est donc à un tournant (MTI, Growing Our Economy, p. 3 ; ERC, 2003, p. 31). l’Economic Rewiew Committee (ERC), qui regroupe les représentants des grands ministères et des agences gouvernementales, est donc créé dans ce contexte morose en décembre 2001. Sa mission est de rendre l’avenir plus lisible et de proposer une vision du futur. Pour cela, il doit dégager des objectifs de croissance, préciser les moyens nécessaires pour y parvenir, et définir des modalités d’action concrètes. Il remet un rapport deux ans plus tard, en février 2003 (De Koninck, 2006, p. 123 ; ERC, 2003).

11La vision retenue est celle d’une cité-État dont le dynamisme repose sur les opportunités offertes par la globalisation considérée non pas comme une contrainte, mais comme une véritable chance. Le raisonnement est loin d’être original. Il emprunte largement aux thèses développées par Saskia Sassen dans l’ouvrage qui l’a rendue célèbre (Sassen, 2001). Dans le cadre d’une économie globalisée, les contraintes telles que les dimensions réduites de l’État et l’absence de ressources naturelles, pèsent moins lourd que la technologie. La globalisation implique cependant de faire la chasse aux talents dont l’économie de la connaissance renforce dorénavant le poids. Pour les persuader de venir s’installer à Singapour et d’y travailler, il convient donc de les séduire. Paradoxalement, la globalisation crée un besoin accru d’intégration et de collaboration. Chaque État est donc confronté à un double défi : trouver une “niche” dans laquelle il excelle et maximiser la valeur de ses exportations en se connectant avec le plus de partenaires possibles. Pour survivre et croître dans un tel environnement, les entreprises doivent constamment se restructurer et améliorer la qualité de leurs produits. Les emplois traditionnels doivent donc être remplacés par de nouveaux métiers qui font une plus large place à la connaissance, aux savoir-faire et à l’adaptabilité. Par voie de conséquence, l’emploi à vie et la sécurité sont devenus illusoires. Dans certains pays, cette insécurité génère des tensions ; le défi pour Singapour est que les travailleurs ne se contentent pas de subir, mais bénéficient à l’occasion de nouvelles opportunités (ERC, 2003, pp. 32-33).

La globalisation implique de rendre la ville “compétitive”

12Afin de renforcer le dynamisme de la cité-État et de bénéficier des opportunités nées de la globalisation, un certain nombre de mesures destinées à accroître son attractivité ont donc été adoptées. Nombre d’entre elles ne présentent pas d’originalité particulière. Elles concernent essentiellement l’environnement économique général et ne seront donc mentionnées que pour la forme. Par contre, certaines dispositions, notamment celles qui touchent à la gestion de l’espace et sa mise au service des entreprises, témoignent de la spécificité de la politique singapourienne. Elles seront donc au contraire développées. De fait, toutes ces mesures témoignent à leur manière de la mutation subreptice qu’opère en quelques années l’État singapourien, qui passe du statut d’ “entrepreneur” à celui de “régulateur”. Elles révèlent le dualisme de la politique suivie qui, d’un côté accorde la plus extrême liberté aux acteurs en matière de gestion des entreprises et, de l’autre, confère à l’État un pouvoir d’intervention considérable en matière de gestion du territoire.

L’interventionnisme laisse place à une politique économique très favorable aux entrepreneurs

13Les mesures concernant l’environnement économique dans lequel évoluent les entreprises ne présentent pas d’originalité particulière. Ce sont pour l’essentiel des mesures de dérégulation recommandées par les économistes anglo-saxons qui sont reprises et préconisées par l’Economic Review Committee. Elles ne sont par conséquent mentionnées dans les lignes qui suivent que pour souligner la cohérence de la démarche d’adaptation au nouveau contexte économique mondial entreprise par le gouvernement singapourien. Outre les privatisations, certaines relèvent de la politique fiscale, d’autres sont d’ordre salarial, d’autres encore visent à favoriser l’entreprenariat... Toutes ont pour point commun de converger en direction d’un abaissement des coûts de production afin de favoriser la compétitivité des entreprises.

14Le mouvement de privatisations s’amorce en 1987, suite au rapport établi par le Public Sector Divestment Committee créé l’année précédente. Il prévoit de privatiser environ 600 entreprises et une quarantaine de Statutory Boards en 10 ans. Sont concernées des entreprises telles que DBS, National Iron and Steel Mills, Singapore Food Industries... Au final, Temasek Holdings introduit ainsi en bourse 88,2 milliards de S$ de 1985 à 1999 (Low, 2000 dans Haque, 2004, p. 231 ; Haque, 2009, p. 8 ; Yahya, 2012, pp. 197-198). En matière fiscale, l’ERC préconise une baisse des impôts qui pèsent tant sur les entreprises que sur les particuliers. La tranche supérieure de l’impôt sur le revenu est ramenée de 25 à 20 %, le manque à gagner étant compensé par une hausse de la TVA qui passe de 3 à 5 %. Afin de faire baisser les coûts salariaux, le mécanisme d’épargne obligatoire gérée par le Central Provident Fund est également été revu : les contributions pesant sur les plus hauts revenus et sur ceux des travailleurs âgés de plus de 50 ans sont allégées et une limitation des retraits de la part des candidats à l’accession à la propriété est actée. Le marché du travail est d’autre part réformé : les contrats de travail sont rendus plus flexibles et la part de l’ancienneté dans la progression des salaires est minorée. En matière de services, les prix sont aussi revus à la baisse grâce à la mise en concurrence des prestataires. Enfin, diverses mesures sont adoptées dans le but de développer l’entreprenariat : aides aux start-up, aides à l’internationalisation des entreprises (ERC, 2003, pp. 52-56).

15Il en va de même en matière de “capital humain” : plusieurs mesures sans grande originalité sont adoptées ; elles ne sont citées que pour mémoire. Partant du constat que non seulement la cité-État souffrait d’un manque d’ingénieurs et de cadres de haut niveau tout en disposant d’un nombre trop important de travailleurs peu formés et que, par ailleurs, le secteur manufacturier qui représentait 28 % de l’emploi en 1991, n’en représentait plus aujourd’hui que 19 % tandis que la part de l’emploi généré par les services ne cessait de croître, diverses mesures conventionnelles sont prises. Parmi celles-ci, la diversification des modes d’accès à l’enseignement supérieur et des parcours, la restructuration de l’Institute of Technical Education et la création d’une école Polytechnique (Republic Polytechnic), sans oublier l’accueil d’universités étrangères, le recrutement d’universitaires de haut niveau venus du monde entier, et la mise en réseau de l’expérience acquise par les Singapouriens expatriés au sein du Singaporean’s Overseas Network créé en avril 2002 et du Majulah Connection (ERC, 2003, pp. 163-177).

La régulation s’exerce principalement par le biais de la “production de l’espace” mise au service de la compétitivité des entreprises

16En dépit de toutes les mesures de dérégulation qui sont prises, l’État singapourien demeure toutefois très interventionniste. Mais cet interventionnisme a changé de nature. L’action de l’État s’exerce désormais par le biais de l’aménagement du territoire ; c’est là sa grande originalité. Quelle que soit l’échelle d’analyse considérée, l’espace est perpétuellement refaçonné et adapté aux besoins des entreprises et du secteur des transports. Il est en permanence remodelé que ce soit au niveau global, régional ou local pour mieux être transformé en outil de compétitivité.

17Sur un plan global, la cité-État a réussi à réorganiser à son profit l’espace des réseaux qui irriguent l’Asie du Sud-Est, à les faire converger en sa direction pour mieux se placer au cœur d’un nouvel espace réticulé. Singapour s’est ainsi hissé en quelques décennies au rang de centre de services pour l’ensemble de la région. En matière portuaire, les 6 ports de Singapour1 constituent un hub alimenté par 20 terminaux répartis dans 10 pays. Ils figurent désormais parmi les tout premiers ports mondiaux avec ceux de Shanghai : avec près de 132 000 navires, plus de 515 millions de tonnes de marchandises et un trafic de containers de plus de 29 millions de TEU par an, Singapour a détrôné Rotterdam depuis le milieu des années 2000 (De Koninck, 2006, p. 54 ; Singapore, 2009, tabl. 14.1, p. 165). Dans le domaine de l’aérien, Changi est le principal aéroport de la région : 116 000 atterrissages et autant de décollages, plus de 18 000 000 passagers à l’arrivée, autant au départ et 1 400 000 en transit chaque année (Singapore, 2009, tabl. 14.2, p. 165). Il devance très largement ses concurrents de Kuala Lumpur et de Jakarta. Singapour est devenue en quelques années l’escale obligée pour tous les passagers désireux de se rendre en Asie du Sud-Est, voire même en Asie-Pacifique : les liaisons Jakarta-Europe mais aussi Sydney-Europe passent le plus souvent par Singapour2. La compagnie Singapore Airlines, sa filiale Silk Air et la Tiger airways sont les grandes bénéficiaires. Grâce à leurs 63 destinations réparties dans 35 pays, les deux premières réalisent des ventes pour un montant de 9,38 milliards US $ par an, et fournissent un emploi à 14 500 employés3.

  • 4 National University of Singapore.
  • 5 L’extrême sensibilité du sujet ne permet pas de disposer de données plus récentes et plus précises.

18De la même façon, Singapour a réussi à se rendre tout aussi incontournable dans les domaines universitaire et médical. Tous deux ne sont d’ailleurs pas des services publics : les prestations, fort onéreuses, participent du commerce extérieur. La cité-État dispose ainsi de 12 institutions d’enseignement supérieur dont 3 universités. Elle accueille chaque année près de 208 000 étudiants (Singapore, 2009, tabl. 19.1, p. 250). L’orientation internationale est très affirmée. Nanyang Technological University a noué des partenariats avec plus de 400 institutions réparties dans plus de 45 pays ; 53 % de ses enseignants ont été recrutés à l’étranger (QS topuniversities, 2009). En ce qui concerne la NUS4, la principale université, elle accueillait en 2000, 3 350 undergraduates et 3 700 postgraduates étrangers, venus de 35 pays. À l’époque, son objectif était déjà d’atteindre 20 % d’étrangers au niveau undergraduate5 (Lee, 2000, p. 1). Tout est mis en œuvre pour accueillir les étudiants étrangers dont les formalités administratives, l’installation et même la prise en charge à l’aéroport sont assurées par du personnel des universités. Il en va de même dans le domaine médical : des agences spécialisées offrent des “packages” aux malades et à leur famille comprenant outre une chambre pour le malade, le service d’un médecin ou d’un chirurgien réputé, un hébergement pour la famille, les réservations d’avion, la prise en charge à l’aéroport... Les hôpitaux de Singapour sont de ce fait très prisés des bourgeoisies des pays voisins.

19Au plan régional, SIJORI pour SIngapore-JOhor-RIau est le nom donné au “triangle de croissance” dont l’idée a été lancée en décembre 1989 par le Premier ministre singapourien Goh Chok Tong. Son objectif est d’articuler trois sous-ensembles régionaux complémentaires qui jusque-là s’ignoraient, afin de constituer un pôle économique compétitif à l’échelle mondiale : Singapour, fort de ses banques, de ses services tant dans le domaine de l’expertise que dans celui de la santé ou de l’enseignement, disposant d’infrastructures portuaires et aéroportuaires de haut niveau ainsi que d’une solide réputation d’efficacité au niveau international, mais handicapé dans son développement par l’étroitesse de son territoire, la cherté de ses terrains et le coût croissant de sa main d’œuvre ; l’État malaisien de Johor qui, face à la cité-État, possède au contraire en abondance eau et espace ; les trois îles indonésiennes de Batam, Bintan et Bulan qui, à une demi-heure de Singapour, offrent, outre des terrains bon marché, la possibilité de recruter une main-d’œuvre peu exigeante venue de Java. Le pari consistait alors à attirer les multinationales en leur faisant miroiter au sein d’une même zone, les services d’un pays développé et les atouts offerts par deux pays émergents (Faure, 1992, pp. 80-82).

20Un peu plus de 20 ans plus tard, les îles de l’archipel de Riau se sont spécialisées : Batam accueille les parcs industriels, les usines et les dortoirs des ouvriers ; Bintan s’est couverte de resorts et accueille les touristes du monde entier ; Bulan s’est spécialisée dans l’élevage du porc consommé par les Chinois de Singapour. Face à Singapour, Johor s’est également beaucoup transformé : la zone de développement d’Iskandar, officiellement créée en 2007, s’étend aujourd’hui sur 2 217 km2 dans le prolongement du Multimedia Super Corridor qui relie les tours de la Petronas à Kuala Lumpur au KLIA, le nouvel aéroport international. Dans le domaine industriel, Iskandar est en passe de devenir le pendant malaisien de Batam et accueille nombre de multinationales, notamment dans les secteurs de pointe. Iskandar devient également un pôle universitaire et multiplie les liens entre industrie et recherche. Enfin, il commence à offrir des services de haut niveau à un prix moins élevé qu’à Singapour, en particulier dans le domaine de la santé.

21Dans le cas malaisien comme dans le cas indonésien, le financement des ces zones de développement a été en grande partie assuré par des capitaux singapouriens. Aujourd’hui, l’une comme l’autre sont devenues de simples appendices de la cite-État. Entre Singapour et Johor Baru, le continuum urbain est parfait. Il est d’ailleurs possible de rejoindre la Malaisie depuis le centre de Singapour sans même changer d’autobus ! Les îles Riau sont devenues un simple prolongement ultramarin de la cité-État. Pour preuve, le dollar de Singapour y a virtuellement chassé la roupie indonésienne !

  • 6 Toujours en cours d’élaboration à l’heure où sont écrites ces lignes.

22L’espace local a été également totalement remodelé, l’urbanisme étant délibérément planifié en fonction des objectifs de développement. La planification s’effectue à un double niveau. La vision globale s’exprime d’abord au travers d’un Concept Plan qui fixe les grandes orientations en matière d’utilisation du sol, d’affectation des différents espaces et de réseaux de transports. Ce Concept Plan est ensuite transposé sous forme de statutory Master Plan, lui même décliné au niveau local en 55 Development Guide Plans (DGP). Quatre Concept Plans ont ainsi été élaborés : le premier en 1971, le second 20 ans plus tard, le troisième en 2001, et le dernier en 20116. Les premiers ont été élaborés par le Planning Department du Ministry of National Development (MND) et les derniers par une agence (Statutory Board) qui dépend de ce même ministère, l’Urban Redevelopement Authority (URA) (figure 1) (Shekhu, 1998, p. 17 ; URA, 2001 ; Singapore, 2007, p. 144 ; Tai-Chee Wong et Goldblum, 2008, pp. 7-8 ; Goldblum, 2008, p. 25).

Figure 1. Le concept plan 2001.

Figure 1. Le concept plan 2001.

23Au plan physique, la superficie de l’île s’est ainsi accrue d’environ 20 % passant de 587 km2 en 1957 à plus de 710 km2 en 2008. Cette politique de conquête de nouvelles terres sur la mer (Land reclamation) est l’œuvre de la JTC (Jurong Town Corporation) chargée de l’aménagement des espaces industriels, et de l’HDB (Housing Development Board) dont la fonction est la construction de logements. Quelques exemples : en bordure du détroit de Johor, sur la côte occidentale, la zone industrielle de Tuas a été ainsi conquise sur la mer dans les années 1980, de même que sur la côte orientale à la fin des années 1960, les logements de Marine Parade (Sumiko Tan, 1999, pp. 152-153 ; De Koninck, 2006, p. 71). C’est le littoral méridional qui a cependant été le plus profondément transformé : de Jurong à Changi, la ligne de rivage actuelle n’a plus rien à voir avec celle qu’ont connu les contemporains de Raffles. L’aéroport international de Changi est construit sur un immense polder ; l’embouchure de la Singapore River a été totalement redessinée dans le cadre du projet de Marina Bay ; les îles du détroit de Singapour ont été pour partie réunies entre elles et “reformatées” (l’île actuelle de Jurong est une création semi-artificielle de la fin des années 1990 et du début des années 2000, il en va de même de l’île de Sudong).

24Dans le même temps, l’action conjointe de l’URA et de l’HDB a permis de réassigner les différents espaces. En effet, l’une des fonctions majeures de l’URA consiste à assembler les divers terrains en parcelles homogènes destinées à des entrepreneurs, voire au secteur public, en respectant toujours scrupuleusement les préconisations contenues dans les diverses DGP. Les terrains sont alors cédés moyennant des baux emphytéotiques lorsqu’ils sont à usage commercial ou résidentiel, ou pour 60 ans lorsqu’ils sont à usage industriel (Khublall, Yuen, 1991, pp. 208-210). Parallèlement, l’HDB s’est lancé dans une vaste entreprise de relogement de la population. À sa vocation première qui était de supprimer l’habitat insalubre en construisant des logements sociaux mis en location ou, comme c’est le cas aujourd’hui, vendus en accession à la propriété, s’en est ajouté une seconde qui est de redistribuer la population sur l’ensemble de l’île. Fin 2008, 990 320 appartements répartis au sein de 23 New Towns et de quelques estates ont été ainsi construits (HDB, 2008, pp. 27, 87, 57-60 ; Singapore, 2009, tabl. 11.10, p. 125). Alors qu’au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la population résidait quasi exclusivement dans le sud de l’île et se répartissait sur une dizaine de kilomètres de Keppel Harbour à l’embouchure de la Kallang (Robequain, 1946, p. 161), en 2000, Central Area, le cœur historique, n’abrite désormais plus que 1,8 % la population. Spatialement, la répartition est désormais beaucoup plus homogène. Seuls sont vides d’hommes avec quelques usages réservés (réservoirs, entraînement militaire, réserve naturelle) l’extrême ouest et le centre de l’île (figure 2).

Figure 2. Une population également distribuée sur l’ensemble de l’île.

Figure 2. Une population également distribuée sur l’ensemble de l’île.

25Ce vaste mouvement a permis de mettre en place un véritable zonage des fonctions. L’agriculture a ainsi virtuellement disparu, les terrains agricoles ayant été délibérément sacrifiés au profit de l’extension de l’espace bâti. La ville historique a vu ses fonctions réassignées : les anciens quartiers ethniques (européen, chinois, malais et indien) ont été réaménagés et transformés en espaces patrimoniaux, un CBD a été créé sur le modèle de la City londonienne en bordure de la Singapore River, tandis que les activités commerciales ont glissé plus à l’ouest le long d’Orchard Road. Les espaces industriels ont été clairement délimités et regroupés en trois grands ensembles : au sud-ouest, un vaste espace industriel s’est développé à partir du Jurong Industrial Estate ; au nord de l’île, face à l’État de Johor, autour de Woodlands, de Sungai Kadut et de Kranji ; dans une moindre mesure, sur les marges de la ville historique en direction de la rivière Kallang. Les activités les plus polluantes ont été quant à elles transférées dans les îles méridionales : intensément poldérisées, elles accueillent aujourd’hui, raffineries et usines pétrochimiques (De Koninck et al., 2008, pp. 42-47). Enfin, une réserve naturelle a été créée dans le centre de l’île autour des réservoirs d’eau douce de Bukit Timah, tandis que des espaces militaires réservés ont été délimités dans l’ouest de l’île (figure 3).

Figure 3. Un espace entièrement réaménagé.

Figure 3. Un espace entièrement réaménagé.

26Cette planification rigoureuse offre de multiples avantages sur le plan économique. D’abord, compte tenu de la rareté du sol disponible, elle permet d’en optimiser l’utilisation. En matière de logement, la priorité donnée à l’habitat de grande hauteur et le regroupement des bâtiments au sein des villes nouvelles, permet de limiter l’étalement urbain, donc de dégager des terrains pour des usages jugés économiquement plus rentables. Cette politique permet ensuite de faire baisser le coût du foncier. En effet, l’URA ne cède jamais la propriété du sol des parcelles qu’elle vient d’assembler : sauf exception, entreprises et particuliers sont simplement titulaires d’un bail d’une durée plus ou moins longue. Une entreprise qui décide de s’installer à Singapour n’a donc pas besoin de devenir propriétaire du terrain sur lequel elle compte établir ses bâtiments, il lui suffit d’obtenir le bail qui correspond à ses besoins, quitte à en modifier les termes chemin faisant. Le “ticket d’entrée” est réduit d’autant. Cette politique de regroupement de l’habitat et des activités dans des zones bien identifiées permet en outre de maximiser les retombées économiques des investissements réalisés dans le domaine des transports. Enfin, la desserte crée de la valeur ajoutée : les entreprises qui n’ont plus à se soucier du transport de leurs employés, voient leurs coûts diminués d’autant ; de même en ce qui concerne les salariés qui gagnent en temps, en fatigue et en argent.

Un coût sociétal élevé

27Le dynamisme économique de Singapour repose également sur l’harmonie sociale qui règne dans la cité-État. Pour la maintenir, le gouvernement a élaboré un modèle de gestion politique original fondé sur le consensus, mais au prix d’un niveau de contrainte élevé, voire d’un certain autoritarisme.

La quête effrénée du consensus

28Depuis un demi-siècle, la vie politique singapourienne fonctionne autour de la notion de consensus. Pour faire face aux trois défis que sont le développement économique, la sécurité extérieure et l’émergence d’un sentiment national, dès les premières années de l’indépendance, Lee Kuan Yew et le PAP structurent la vie politique et sociale du nouvel État autour du thème de la “survie de la nation”.

29Au plan culturel, les enclaves ethniques, notamment chinoises, disparaissent sous l’action de l’URA, tandis que la multiplication des New Towns permet de brasser les populations. Dès les années 1970, l’HDB reçoit pour mission de veiller à ce que dans les grands ensembles, la composition ethnique soit à l’image de l’ensemble de la population singapourienne. Ce principe est inscrit dans la loi en mars 1989 (Ooi Giok Ling et al, 1993, p. 8). Un certain nombre de mesures subliminales destinées à rassurer les populations non-chinoises sont prises. De manière symbolique dans la mesure où il ne dispose pas de véritable pouvoir de décision, le chef de l’État n’est pas un Chinois mais un Indien. Bien que le malais soit promu langue nationale eu égard aux premiers occupants de l’île, le pays est doté de quatre langues officielles, le malais, le tamoul et l’anglais étant placés sur le même plan que le mandarin, et l’anglais étant promu langue de l’administration. Dans le même ordre d’idées, le patrimoine est habilement instrumentalisé. Dans les années 1980, les anciens quartiers ethniques de Chinatown, Kampung Glam et de Little India, sont réhabilités les uns après les autres, ainsi que l’ancien centre colonial qui devient le Civic and Cultural District. Dans le Musée des Civilisations Asiatiques et au Musée National, des salles entières sont consacrées aux différentes cultures, les métissages étant particulièrement mis en valeur que ce soit en matière de cérémonial, d’arts décoratifs ou de traditions culinaires. Cette “mise en scène” de la nation participe de la réécriture du “roman national” qui occulte la période antérieure à l’arrivée des Britanniques pour ne faire rentrer Singapour dans l’histoire qu’en 1819. Partant, c’est une manière subtile de transformer la cité en creuset apte à fondre les différentes cultures. C’est sans doute la raison pour laquelle, d’une manière générale, l’héritage britannique, qui n’est celui d’aucune des communautés en présence, est survalorisé ; la conservation de l’ensemble des toponymes coloniaux en témoigne.

30Au plan matériel, un gros effort a été très tôt entrepris en matière de “justice spatiale”, notamment en ce qui concerne le logement et les transports. Les Singapouriens sont aujourd’hui tous “logés à la même enseigne” : 82 % des ménages résident dans des appartements construits par l’HDB, au sein de grands ensembles de standing comparable. Les immeubles offrent tous le confort moderne et sont toujours très bien entretenus, qu’il s’agisse de la propreté des parties communes, de l’entretien des espaces verts ou du fonctionnement des ascenseurs. Ils ne sont certes guère attrayants sur le plan esthétique, mais comme seuls quelques très rares privilégiés sont logés en condominiums voire en villas individuelles, un sentiment d’égalité domine. Ce sentiment est d’ailleurs renforcé par la politique menée en matière de transports en commun lourds qui privilégie systématiquement les grandes concentrations de logements et, par voie de conséquence, les New Towns, au détriment des quartiers plus résidentiels.

Le niveau de contrainte est cependant élevé

31L’administration possède un pouvoir discrétionnaire très élevé. En vertu du Land Acquisition Act de 1966, l’État singapourien a la possibilité d’intervenir à grande échelle sur le marché foncier. Il peut très facilement contraindre un propriétaire privé à vendre pour réassembler des parcelles avant de les rétrocéder en vue de nouveaux usages : une simple notification au journal officiel suffit et c’est l’administration qui fixe la valeur du bien. L’arbitrage est susceptible d’appel mais sans que puisse être remis en cause le droit pour l’État d’acquérir le terrain (Dale, 1999, pp. 88-91). Le champ d’application de la loi est donc beaucoup plus vaste que celui de la simple procédure d’expropriation pour utilité publique. L’URA possède ainsi la faculté d’acquérir le terrain de n’importe quel propriétaire privé dès lors qu’il se trouve inclus dans un périmètre destiné à être aménagé, et comme toute l’île fait l’objet d’un schéma d’aménagement, son pouvoir est de ce fait exorbitant. Les procédures mises en œuvre par l’HDB sont également très contraignantes. Depuis le 1er mars 1989, en vertu de la politique des quotas en vigueur dans les grands ensembles, un appartement ne peut être revendu qu’à un membre de la même communauté ethnique. Certes, un certain degré de flexibilité est admis dans la mesure où le quota s’entend au niveau du grand ensemble et non pas au niveau du bâtiment, mais il n’empêche que la liberté du vendeur est sérieusement entravée (Ooi Giok Ling et al., 1993, pp. 12-13 et p. 19).

32Singapour voulant donner l’image d’un État où le climat social est apaisé, les relations sociales sont étroitement surveillées, en particulier au sein des entreprises. Elles sont codifiées par l’Employment Act et encadrées par le National Wage Council (NWC), organisme tripartite fondé en 1972, qui rassemble représentants du gouvernement, des employeurs et des syndicats et qui est chargé de faire des propositions en matière d’évolution des salaires. Le droit de grève n’existe pas, le droit d’association est très sévèrement limité, et les 68 syndicats reconnus sont regroupés au sein d’une unique fédération, le National Trade Union Congress (NTUC), seule habilitée à représenter les salariés (Singapore, 1999, p. 235 ; Singapore, 2007, p. 206).

33La pression sociale est d’autant plus forte que pour séduire les cadres étrangers, Singapour tient à donner l’image d’une ville propre, bien entretenue, efficace. Chacun garde en mémoire le célèbre épisode du chewing-gum, banni en 1993 pour avoir perturbé le fonctionnement des portes automatiques d’une rame de métro ! La liste des interdictions est par ailleurs impressionnante : nul ne peut fumer en dehors des zones expressément signalées ; cracher ou jeter des déchets dans la rue, traverser en dehors des passages piétons, oublier de tirer la chasse d’eau... sont des actes répréhensibles punis d’une amende. Les comportements réputés “déviants” censés nuire à l’image de la ville sont lourdement sanctionnés. L’homosexualité est interdite ; la peine de mort s’applique aux trafiquants de drogue ; les châtiments corporels, notamment le flogging, sont toujours usités : en octobre 1993, un adolescent américain qui avait eu la fâcheuse idée de “tagger” une voiture a ainsi reçu 4 coups de canne de rotin... (Le Corre, 1994, p. 61 ; Seah Chiang Nee, 2011).

Un État paternaliste et autoritaire

34Singapour n’est pas une dictature. Les citoyens élisent leur parlement au suffrage universel, ainsi que le Président de la République depuis 1993. Il existe une opposition, la justice est indépendante, la corruption est quasi-inexistante, et personne n’entend jamais parler d’assassinats de journalistes, d’enlèvements ou de disparitions inquiétantes. De ce point de vue, la situation est radicalement différente à Singapour et dans les pays voisins. La vie démocratique reste cependant très encadrée. Le PAP contrôle la vie politique de l’île depuis un demi-siècle sans qu’aucune alternance ne se soit jamais produite. Il domine totalement le parlement : dans l’avant-dernière législature, seuls 2 députés n’en étaient pas issus, 6 sur 87 depuis les élections du 7 mai 2011 ! Le “père” de l’indépendance, Lee Kuan Yew, ne s’est jamais véritablement retiré de la vie politique : à 88 ans, il demeure “ministre mentor” et a installé son fils au poste de Premier ministre. Tout rassemblement sur la voie publique est interdit et la presse s’autocensure pour ne pas risquer procès et lourdes amendes (Philip, 2011).

35La technostructure pèse d’un poids considérable. Les grandes agences gouvernementales comme l’URA, l’HDB ou la JTC, jouent un rôle majeur dans la définition et la mise en œuvre des politiques qui conditionnent la vie des Singapouriens sans que la question de la légitimité des boards qui sont à leur tête ne soit jamais posée. En dépit de la multiplication des sites internet d’où chacun peut suivre aisément les grandes lignes des politiques suivies, et des enquêtes de satisfaction en ligne, le bien-fondé des actions menées ne peut donc jamais être remis en question.

36Dans ces conditions, il demeure malaisé de comprendre les raisons de l’acceptabilité de ce modèle de gestion autoritaire, d’expliquer pourquoi les Singapouriens se sont ainsi laissés déposséder de leur destin. La réponse n’est évidemment pas facile à donner. On peut bien sûr invoquer l’héritage confucéen et le respect ancestral des hiérarchies comme de l’autorité. On conviendra que l’explication demeure un peu courte. Il serait sans doute plus judicieux de mettre en avant l’instrumentalisation de la peur qu’inspirent les voisins malais à la communauté chinoise par le PAP, les maladresses de quelques hommes politiques, tel Yusuf Habibie, l’ancien président indonésien, affirmant devant la presse que Singapour n’était au fond qu’un “point sur une carte”, faisant le reste. Le sentiment d’être “assiégé” et même menacé dans sa survie a permis de justifier le recours au consensus érigé en mode de gouvernement et, par là même, la restriction des libertés. Enfin, il est probable que la fierté des Singapouriens, qui ont réussi en moins de deux générations à sortir leur pays du sous-développement et la hausse constante du niveau de vie de la population, ont joué leur rôle, l’efficacité des élites au pouvoir valant légitimité.

Conclusion

37Il reste maintenant à répondre à la question posée en introduction : est-ce que Singapour constitue un modèle de ville susceptible d’être “exporté” chez les voisins ? C’est peu probable pour plusieurs raisons. La première est que Singapour étant une cité-État, planification économique et planification urbaine se confondent. La situation se présente de manière très différente à Kuala Lumpur et à Jakarta où les intérêts de la capitale et ceux du reste du pays ne coïncident pas nécessairement. Dans les îles indonésiennes, par exemple, les griefs des populations vis-à-vis de Jakarta accusée de capter à son unique profit l’essentiel des investissements du pays sont nombreux. Le second élément de réponse est que Singapour bénéficie de l’impéritie de ses voisins. Singapour fait d’autant plus figure de ville où efficacité rime avec compétence, que ce n’est le cas ni de Kuala Lumpur, ni de Jakarta, ni même de Bangkok, qui demeurent sales, polluées, paralysées par les embouteillages, périodiquement inondées, et gangrenées par la corruption.

38Il convient également de s’interroger sur la durabilité même du “modèle” de développement singapourien. De fait, depuis quelques années, les écarts de richesse s’accroissent fortement. La pauvreté a beaucoup régressé depuis un demi-siècle, mais elle n’a pas disparu. Certes, elle ne se voit pas parce que les populations ont été brassées, que les villes nouvelles ne donnent pas l’image de quartiers en déshérence, et que les mendiants dont l’exposition pourrait nuire à l’image propre et lisse de la cité sont systématiquement conduits dans des foyers, mais elle existe et elle est perceptible, notamment chez les Malais. Il est par conséquent possible qu’à terme, le creusement des inégalités, surtout s’il conduit à opposer entre eux les groupes ethniques, provoque des tensions.

39Quoi qu’il en soit, il est un domaine dans lequel la réussite singapourienne est difficilement contestable : la réinvention du rôle de l’État. Singapour fonctionne aujourd’hui comme un véritable laboratoire où sont mises au point de nouvelles modalités de régulation, l’État se dégageant progressivement des activités productives pour se concentrer sur son rôle d’ “accompagnateur” ou de “facilitateur” de la vie économique.

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Notes

1 Sembawang, sur la côte septentrionale, Jurong, Pasir Panjang, Keppel Harbour, Tanjong Pagar, et Brani sur la côte méridionale.

2 Air France-KLM n’a pas de vol direct pour Jakarta ; le transit par Singapour est obligatoire.

3 Informations disponibles sur le site : www.staralliance.com/fr/about/airlines/singapore-airlines/ consulté le 26/11/11.

4 National University of Singapore.

5 L’extrême sensibilité du sujet ne permet pas de disposer de données plus récentes et plus précises.

6 Toujours en cours d’élaboration à l’heure où sont écrites ces lignes.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Le concept plan 2001.
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Titre Figure 2. Une population également distribuée sur l’ensemble de l’île.
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Titre Figure 3. Un espace entièrement réaménagé.
URL http://belgeo.revues.org/docannexe/image/8613/img-3.jpg
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Pour citer cet article

Référence électronique

Olivier Sevin, « Existe-t-il un modèle singapourien de développement urbain ? », Belgeo [En ligne], 4 | 2012, mis en ligne le 10 juin 2013, consulté le 30 mars 2017. URL : http://belgeo.revues.org/8613 ; DOI : 10.4000/belgeo.8613

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Auteur

Olivier Sevin

Université Paris-Sorbonne, Laboratoire ENeC (UMR 8185), Olivier.Sevin@paris-sorbonne.fr

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